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Mercati Verticali
 

21/02/2019

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di Gianmarco Nebbiai

Il Public Procurement fa i conti con il digitale

Dal 18 ottobre scorso è entrato in vigore l’obbligo di procedere in modalità digitale all’espletamento di tutte le fasi di gara per tutte le stazioni appaltanti. Determinante la capacità di collaborazione tra i soggetti aggregatori e gli enti pubblici



Dal 18 ottobre un nuovo spettro si aggira per l’Europa e, in particolare, tra le stazioni appaltanti italiane e le aziende fornitrici delle amministrazioni pubbliche. Infatti da tale data anche in Italia, per adeguarsi alle normative europee, le procedure di gara esclusivamente telematiche sono diventate obbligatorie così come prescritto dall’art. 40 del Codice dei Contratti Pubblici (d.lgs. 50/2016). Una grande novità che significa l’obbligo di dotarsi di piattaforme telematiche, che garantiscano la legittimità delle procedure, per tutte le Stazioni Appaltanti operanti sul territorio nazionale. Stiamo parlando di una nebulosa di oltre 30.000 attori, in Italia, tra cui gli Enti Locali di ogni dimensione, che dovranno confrontarsi con l’e-procurement e difficilmente riusciranno ad adeguarsi a questa norma in tempi brevi. Secondo una nota rilasciata da Asmel (Associazione per la Sussidiarietà e la Modernizzazione degli Enti Locali) che aggrega oltre 2600 Enti Pubblici proprio per servizi in questo ambito, nel primo mese di vigenza dell’obbligo di gare telematiche per le Stazioni Appaltanti si è registrato un crollo del 40% dei bandi di indizione di gare d’appalto pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale.

Per affrontare la situazione, l’associazione ha reso disponibile per tutti, gratuitamente, una piattaforma per le gare online che consente a tutte le Stazioni Appaltanti di non disattendere l’obbligo normativo e di sviluppare una buona pratica in grado di assicurare efficienza, trasparenza e risparmi di spesa. In effetti Asmel è stata pioniera in Italia in tema di gestione telematica delle gare d’appalto avendo costituito già da sei anni la Centrale Telematica di Committenza Asmecomm, per un totale appalti di circa 2 miliardi di euro di gare bandite con oltre 200 milioni di euro di risparmio per le casse pubbliche. Secondo Francesco Pinto, segretario generale Asmel, la mossa è stata necessaria per scongiurare la paralisi: “perché vogliamo sostenere concretamente la grande rivoluzione dell’introduzione delle gare on line che producono in maniera ormai comprovata modernizzazione, semplificazione e risparmi”. D’altra parte, se è annoso il problema in termini di efficacia, competenza e trasparenza della miriade di stazioni appaltanti che l’attuazione dell’art 40 del Codice degli Appalti va di fatto a contrastare, esiste anche un tema di pluralismo che può essere garantito favorendo le aggregazioni tra gli Enti Locali.

Gli obiettivi
L’estenzione dell’obbligo scattata il 18 ottobre, risponde all’applicazione dell’articolo 22 della direttiva 2014/24/EU sugli appalti pubblici che introduce l’obbligo di abbandono della modalità di comunicazione cartacea tra stazioni appaltanti e imprese in tutta la fase di gara. L’iniziativa a suo tempo ha visto l’Italia tra i primi Paesi promotori per abbattere i costi di partecipazione alle gare per i piccoli imprenditori e con l’esigenza di certezza e trasparenza negli appalti pubblici. Il Considerando 52 alla direttiva a tal proposito recita: “I mezzi elettronici di informazione e comunicazione possono semplificare notevolmente la pubblicazione degli appalti e accrescere l’efficacia e la trasparenza delle procedure di appalto. Dovrebbero diventare la norma per la comunicazione e lo scambio di informazioni nel corso delle procedure di appalto in quanto aumentano enormemente le possibilità degli operatori economici di partecipare a procedure d’appalto nell’ambito del mercato interno. A tal fine, è opportuno introdurre l’obbligo di trasmissione di bandi e avvisi per via elettronica e l’obbligo di rendere disponibili in forma elettronica i documenti di gara nonché, trascorso un periodo di transizione di trenta mesi, l’obbligo della comunicazione integralmente elettronica, ossia la comunicazione tramite strumenti elettronici, in tutte le fasi della procedura, compresa la trasmissione di richieste di partecipazione e, in particolare, la presentazione delle offerte”.

Il Codice dei contratti pubblici
Il recepimento della direttiva europea nell’ordinamento italiano è avvenuto attraverso il Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 50/2016) che, con l’art. 40, sancisce l’obbligo di utilizzo immediato dei mezzi di comunicazione elettronici per le Centrali di Committenza, quindi già adeguate da tempo, mentre ne differiva l’entrata in vigore al 18 ottobre 2018 alle altre stazioni appaltanti. A complicare le cose per le stazioni appaltanti c’è la precisazione che non può intendersi come comunicazione per la fase di presentazione delle offerte l’invio mediante posta elettronica certificata; perché se è vero che la PEC garantisce l’integrità dei dati, di certo non può garantire la riservatezza e l’apertura del contenuto soltanto dopo il termine di presentazione delle offerte. Sono previste soltanto alcune limitate eccezioni contenute nell’art. 52, comma 1, del Codice dei contratti, nel caso di appalti così specifici da richiedere strumenti non disponibili o non gestibili da programmi comunemente utilizzati o nel caso di utilizzo di modelli fisici o di particolari motivi di sicurezza. Ma, se questo dovesse succedere, le stazioni appaltanti dovranno indicare nella relazione unica i motivi per cui l’uso di mezzi di comunicazione diversi dai mezzi elettronici è stato ritenuto necessario. Ci si potrebbe chiedere come mai oggi, chiedere alle stazioni appaltanti di ricorrere alla digitalizzazione delle procedure d’appalto, possa incutere tanta preoccupazione. Della funzione strategica del public procurement per l’efficienza delle amministrazioni e il sostegno alla crescita economica si in Europa ed in Italia si discute, si norma, e sono state prese importanti iniziative da 15 anni. Le opportunità in termini di efficienza, risparmio, velocità e legalità delle piattaforme di e-procurement sono ampiamente sperimentate.

Il ruolo di Consip e delle Centrali di Committenza
Il programma di razionalizzazione degli acquisti affidato a Consip nel tempo è arrivato a mettere a disposizione delle Amministrazioni Pubbliche una vera di servizi che, di fatto, consentirebbero il raggiungimento di tutti gli obiettivi di digitalizzazione dei processi di acquisto. Il sistema delle Convenzioni e degli accordi quadro mette a disposizione delle Amministrazioni Pubbliche, la possibilità di procedere all’acquisto direttamente dai fornitori aggiudicatari di gare quadro centralizzate per via telematica di prodotti e servizi. Le amministrazioni centrali vedono in Consip la centrale di committenza di riferimento sin dal 2011. Ugualmente esiste ed è un punto di riferimento crescente il Mepa (Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione) un catalogo digitale in cui le Amministrazioni possono approvvigionarsi di beni, servizi e lavori di manutenzione offerti dai fornitori abilitati, per importi inferiori alla soglia comunitaria. Inoltre, il sistema dinamico di acquisizione è un mercato digitale aperto e flessibile in cui è possibile effettuare un processo di acquisizione interamente elettronico per importi sopra la soglia comunitaria.

Nel Bando istitutivo vengono definiti i requisiti di partecipazione (spesso articolati in “classi”, merceologiche o di fatturato) per abilitare i fornitori che le Amministrazioni potranno poi invitare a partecipare agli Appalti Specifici. Nel bando possono essere anche fissate le regole generali per la competizione, predefinendo i criteri di aggiudicazione e “modelli” utili a gestire gli Appalti Specifici. Per le tutte le amministrazioni centrali e gli enti nazionali Consip, può realizzare servizi verticali di gara in modalità digitale. Allo stesso modo, servizi analoghi sono assegnati alle centrali di committenza regionale riconosciute nelle regioni e nelle città metropolitane. Diversi sono dotati di piattaforma telematiche che vengono messe a disposizione degli Enti del territorio. Il susseguirsi di interventi normativi e organizzativi in materia di razionalizzazione della spesa e contratti pubblici ha sancito con la legge 89/2014 le diverse modalità con cui le Regioni possono realizzare le Centrali di committenza regionali:

- creare una propria centrale di committenza regionale;

- designare un soggetto aggregatore (tra quelli inseriti nell’Elenco dei soggetti aggregatori gestito dall’ANAC);

- costituire una centrale di committenza unitamente ad altre regioni.

Consip può svolgere l’attività di centrale di committenza per gli enti del territorio regionale, a seguito della stipula di apposita convenzione tra la Regione e il Ministero dell’economia e delle finanze. Gli enti locali a partire dal D.L. 66/2014 possono ricorrere ad una vera di possibilità che spazia dal ricorso ad unica centrale di commitenza per l’acquisizione di lavori, servizi e forniture, anche attraverso la costituzione in modo consortile tra comuni, la possibilità di ricorrere agli strumenti elettronici di acquisto gestiti da altre centrali di committenza, il ricorso alle convenzioni quadro di Consip e MEPA. I comuni possono agire in modo autonomo per acquisti sotto la soglia dei 40.000 euro. In sostanza, per gli acquisti i Comuni non capoluogo di provincia possono:

- organizzarsi nell’ambito delle Unioni dei comuni.

- costituire una Centrale di committenza fra comuni attraverso un’apposita convenzione ai sensi dell’art. 30 del D.lgs. 267/2000

- ricorrere ad un Soggetto aggregatore (Consip; Centrali committenza regionali e le Centrali Committenza inserite nell’elenco dei soggetti aggregatori)

- ricorrere alle Provincie.

In alternativa a queste modalità, per i comuni è possibile: utilizzare gli strumenti elettronici di acquisto messi a disposizione da Consip; utilizzare gli strumenti elettronici di acquisto messi a disposizione da altro Soggetto aggregatore.

Collaborazione e Competenze
Alla luce dell’entrata in vigore dell’obbligo di digitalizzare l’intero processo anche a livello locale lo scenario più plausibile è che la collaborazione tra i soggetti aggregatori e gli enti locali si stringa. Se le realtà di medie dimensioni potrebbero essere in grado di dotarsi di una propria piattaforma di e-procurement è difficile pensare che possano farlo quelli di piccole dimensioni. Da non trascurare la questione delle competenze digitali e organizzative sia nelle amministrazioni che nelle pmi italiane, vero nodo culturale del problema. In questo filone, per esempio, si innesta una delle iniziative dal Team per l’innovazione digitale “La carta dei principi tecnologici del procurement” che definisce i principi per lo sviluppo di servizi digitali della Pubblica Amministrazione. Non si tratta dell’ennesimo intervento normativo ma di una “guida” pratica di riferimento per stazioni appaltanti e fornitori volta alla costruzione di servizi digitali e tecnologici virtuosi. Intanto, entro i primi mesi di quest'anno verrà realizzato un portale unico nazionale per la pubblicità delle procedure di gara e di programmazione. La decisione è frutto di un incontro al Mit in cui è stato condiviso con le Regioni e le Province autonome sul tema un modello di “cooperazione applicativa”. Durante l’incontro si è proposto l’obiettivo di coordinare l’interazione tra la piattaforma del “Servizio contratti pubblici” (SCP) del Mit e i Sistemi informatizzati regionali, così come disposto dal Codice dei contratti pubblici.

Proprio il sistema a rete che si andrà a definire rappresenterà il primo vero esempio di cooperazione applicativa tra amministrazioni: infatti, la Direzione generale per la regolazione e i contratti pubblici del Mit, tramite ITACA (Istituto per l’innovazione e trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale), ha recentemente ultimato l’innovazione tecnologica della piattaforma SCP, adeguandone i contenuti ai dettati delle nuove norme attuative del Codice dei contratti pubblici. L’obiettivo dell’azione sinergica avviata tra il Mit e le amministrazioni regionali consentirà di semplificare gli adempimenti ai propri obblighi informativi, di assicurare una maggior facilità di accesso ai dati relativi ai bandi, avvisi ed esiti di gara ed alla programmazione delle stazioni appaltanti attraverso la consultazione di un’unica piattaforma a livello nazionale, nonché di migliorare gli strumenti di analisi per un’elaborazione delle politiche sugli investimenti pubblici orientata alle esigenze reali dei territori, aprendo così la strada a molteplici possibilità per valutare meglio l’efficacia delle politiche in materia di appalti.

 

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