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15/05/2015

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di Paola Cecco

La guida per accedere agli appalti pubblici

Pubblicata da Consip, la guida illustra le iniziative che la centrale acquisti nazionale ha intrapreso per incoraggiare la partecipazione delle Piccole Medie Imprese alle proprie gare e presenta le proposte Consip nel dibattito istituzionale sulla riforma del Codice degli appalti

Il mercato interno alimentato dalla pubblica amministrazione si apre sempre più alle piccole e medie imprese, che nel 2014 hanno fornito alla PA, attraverso il 'Mercato elettronico' Consip, beni e servizi per 1,3 miliardi. Sulla piattaforma sono registrate 31.363 imprese (+70% sul 2013), nella quasi totalità piccole e piccolissime: le grandi si fermano infatti all'1% mentre il restante 99% è formato per la maggior parte (77%) da micro imprese (le piccole sono il 18%, le medie il 4%).
Dai dati, indicati nel quaderno "Piccole e medie imprese tra opportunità e sfide: Consip e altri aggregatori, nuovi canali di accesso alla domanda pubblica", emerge anche che le Pmi sono molto attive sul fronte delle gare Consip: piccole e piccolissime rappresentano infatti il 41% delle aziende che partecipano alle gare e il 34% di quelle che se le aggiudicano, segnando livelli superiori alla media europea. Sul Mercato elettronico sono censiti circa 5 milioni di prodotti diversi, che sono acquistati da oltre 32mila amministrazioni, con una crescita del 35% rispetto al 2013.
All'interno del quaderno inoltre vengono menzionate le iniziative che l’azienda ha intrapreso per incoraggiare la partecipazione delle Pmi alle proprie gare e strumenti e vengono presentate le proposte di Consip nel dibattito istituzionale sulla riforma del Codice degli Appalti, con particolare riguardo proprio alla questione del coinvolgimento delle Pmi.  
Sul fronte dei consigli e degli strumenti, la guida ricorda le azioni che gli aggregatori della domanda devono porre in essere per favorire partecipazione e apertura dei mercati, soprattutto nei riguardi delle Piccole Medie Imprese. Il più importante di questi strumenti è senza dubbio la divisione in lotti – non a caso, pratica incoraggiata dalla nuova direttiva appalti.
Ancora, è possibile favorire la partecipazione delle PMI al mercato pubblico incentivando i raggruppamenti temporanei di imprese e il subappalto.  Quest'ultimo strumento è inteso come buona pratica in grado di sostenere la partecipazione delle PMI al mercato pubblico.

Le PMI in Italia: quante sono e cosa fatturano alla PA
Il sistema produttivo europeo e italiano è costituito da realtà aziendali di medio-piccole dimensioni (cfr. imprese: 99,9% sono PMI), eclatante è il dato che il sistema economico, in Italia più che in Europa, sia sostenuto da quelle stesse realtà sia come occupazione (cfr. dipendenti: 80% impiegato in PMI) sia come plusvalore (cfr. valore aggiunto: 68% da PMI)


Quaderni Consip  2015
“Piccole e medie imprese tra opportunità e sfide: Consip e altri aggregatori, nuovi canali di accesso alla domanda pubblica”
Nel 2010, con il completamento del ciclo decennale della Strategia di Lisbona, le Istituzioni europee e gli Stati membri hanno avviato il dibattito per il post 2010, attraverso una verifica dei risultati e l’analisi dei limiti riscontrati. La nuova strategia “Europa 2020” dovrà rafforzare la dimensione sociale, coniugare in maniera efficace e coerente la ripresa economica, la crescita e l’occupazione, lo sviluppo sostenibile e l’attenzione al green.
In questo scenario di obiettivi e re-indirizzamenti, il tema del coinvolgimento delle Piccole e Medie Imprese (PMI) nel settore degli appalti pubblici, quale volano per crescita e occupazione dell’intera economia europea, è ancora da considerarsi un work in progress. Mentre gli USA hanno adottato da decenni un impianto normativo esplicitamente rivolto all’attribuzione di quote minime degli appalti pubblici alle PMI, il dibattito tra i Policy Makers europei sulle strategie da adottare non è mai apparso risolutorio e volto a fornire una soluzione univoca.
Orientando la discussione su aspetti “pratici”, l’istituto della centrale di committenza può svolgere un ruolo cruciale, per sostenere l’accesso delle imprese – con particolare attenzione a quelle di piccola/media e micro dimensione – al mercato della domanda pubblica
Gli Aggregatori della domanda – attraverso strumenti regolamentari di partecipazione e accessibilità, disciplina dei consorzi e dei raggruppamenti temporanei d’impresa, regole per il subappalto, divisione in lotti, formule di aggiudicazione, nonché soluzioni tecnologiche di trasparenza e legalità [es.  mercati elettronici, fatturazione elettronica) – rappresentano un luogo d’incontro privilegiato tra domanda e offerta nel quale non solo le piccole e medie imprese, ma anche le micro imprese, possono diventare fornitori della Pubblica Amministrazione.

PMI e aggregatori della domanda
È sempre vivo il dibattito sugli effetti «indiretti» dell’azione di procurement.
Uno di essi è quello sulla struttura dei mercati. È evidente come l’aggregazione della domanda pubblica possa avere un impatto rilevante sulle quote di mercato delle imprese e, conseguentemente, sulla struttura stessa del mercato. Il tema più dibattuto, a tal proposito, è quello delle PMI, il cui ruolo è riconosciuto come determinante per lo sviluppo e la competitività dell’economia italiana ed europea. La limitazione della partecipazione delle PMI al mercato pubblico è probabilmente la critica più rilevante mossa alle politiche di aggregazione della domanda.
Un innalzamento delle dimensioni degli appalti e la conseguente imposizione di requisiti di partecipazione alle gare più stringenti in termini di fatturato possono costituire barriere all’entrata per le PMI. Non è un caso, quindi, se nell’ambito dei recenti provvedimenti di spending review, si sia rafforzato il ruolo dell’aggregazione della domanda ai fini del contenimento della spesa e, al contempo, cercato di porre un freno alla possibilità, da parte delle stazioni appaltanti, di inserire requisiti di partecipazione legati al fatturato.

Ancora, è noto che le piccole imprese fondano la competitività sulla qualità, sull’innovazione, sulla capacità di rispondere in modo flessibile alle esigenze dei clienti. Vi sono dunque segmenti di mercato su cui le PMI possono competere ad armi pari – se non da una posizione di vantaggio – con le grandi imprese. In questi casi, un livello eccessivo di aggregazione della domanda può risultare negativo per le amministrazioni, in quanto si limita la partecipazione di operatori più piccoli che sarebbero stati in condizioni di offrire soluzioni più efficaci e innovative o, comunque, un miglior rapporto qualità/prezzo.
Infine, dal punto di vista delle imprese, soprattutto PMI, fattori di allontanamento dal mercato pubblico sono la complessità delle pratiche burocratiche legate alla partecipazione alle gare e il cronico ritardo nei pagamenti da parte delle amministrazioni. Tali fattori tendono senza dubbio a favorire i grandi attori del mercato, solitamente dotati di una più robusta struttura organizzativa, di più elevate capacità finanziarie, di maggiori possibilità di accesso al credito.
A fronte di tali problematiche è indispensabile l’adozione di strumenti non solo volti a limitare i rischi, ma anche a trasformarli in opportunità, facendo del procurement, in particolar modo quello gestito da aggregatori della domanda, una leva in grado di favorire partecipazione e apertura dei mercati, anche e soprattutto nei riguardi delle PMI.
Il più importante di questi strumenti è senza dubbio la divisione in lotti – non a caso, pratica incoraggiata dalla nuova direttiva appalti. Suddividere un contratto in più lotti non solo abbassa i requisiti di partecipazione e riduce il rischio d’impresa degli aggiudicatari, ma può favorire operatori di minori dimensioni maggiormente specializzati su singoli segmenti di mercato (se lotti «merceologici») o a forte caratterizzazione territoriale (se lotti «geografici»).
L’effetto della divisione in lotti può essere rafforzato inserendo nella documentazione di gara un vincolo al numero massimo di lotti che un singolo partecipante può aggiudicarsi nella stessa procedura. Tale pratica, già utilizzata in alcuni paesi UE, tra cui l’Italia, è esplicitamente prevista nella nuova direttiva appalti. Limitare i lotti aggiudicabili a un singolo partecipante aumenta il numero atteso di vincitori di una gara, così da aumentare le probabilità di vittoria delle PMI e, comunque, evitare fenomeni di concentrazione su poche imprese.
Ancora, è possibile favorire la partecipazione delle PMI al mercato pubblico incentivando i raggruppamenti temporanei di imprese e il subappalto. Quest'ultimo strumento, a livello internazionale, è inteso come buona pratica in grado di sostenere la partecipazione delle PMI al mercato pubblico mentre, nel caso dell’Italia, è spesso visto con «sospetto», quale veicolo per le infiltrazioni della criminalità (negli appalti).

Uno sguardo al futuro: le nuove direttive appalti per le PMI
Il 15 gennaio 2014 il Parlamento europeo ha approvato i testi delle tre nuove Direttive in materia di: appalti del settore ordinario (servizi, lavori e forniture); appalti del settore speciale (acqua, energia, trasporti e postali); concessioni. Le nuove Direttive sono entrate in vigore il 17 aprile e dovranno essere recepite da tutti i Paesi membri entro marzo 2016.
Concentrando l’attenzione sulla Direttiva per gli appalti del settore ordinario, il nuovo corpo normativo modifica ampiamente le norme attuali sugli appalti pubblici: rispetto alla Direttiva 2004/18/CE, circa il 70% dei paragrafi risultano nuovi o modificati, seppur non stravolgendone la struttura di fondo.
Nel seguito i principali elementi qualificanti:
Meno burocrazia per gli offerenti. La normativa si impegna a ridurre gli oneri burocratici di partecipazione (per esempio certificati, facendo ricorso a uno strumento che comporterà una riduzione fino all’80% degli oneri: il documento di gara unico europeo (DGUE), una autocertificazione, solo il vincitore produrrà gli originali).
Accesso più facile per le PMI. Al fine di consentire la partecipazione delle PMI agli appalti pubblici, la nuova direttiva invita le Amministrazioni aggiudicatrici alla suddivisione in lotti, prevedendo i casi in cui sia obbligatoria e obbligando a fornire un chiarimento in caso contrario.
Semplificazione e flessibilità. La nuova disciplina amplia il ventaglio delle procedure utilizzabili, introducendo la “procedura competitiva con negoziazione” e la “partnership innovativa”, nonché estendendo l’ambito del “dialogo competitivo" (con l’eliminazione del riferimento agli appalti particolarmente complessi). Si riducono anche i tempi di presentazione delle offerte da parte dei concorrenti (es. nel caso di procedura aperta, si prevede che il termine minimo per la ricezione delle offerte scenda da 52 gg a 35 gg).
Criterio di aggiudicazione meno accentrati sul prezzo. Enfatizzando il ricorso al criterio di "offerta economicamente più vantaggiosa" nella procedura di aggiudicazione, le amministrazioni saranno in grado di mettere più attenzione su qualità, ambiente, aspetti sociali o innovazione, pur tenendo conto del prezzo e dei costi del ciclo di vita.

Small Business Act Europeo
L’Unione Europea e gli Stati membri – vista l’importanza economica, strategica e sociale delle PMI – hanno migliorato il quadro normativo e tecnico a supporto delle PMI, arrivando nel giugno 2008 alla definizione dello “Small Business Act” (SBA).
Lo Small Business Act è un pacchetto di proposte per valorizzare le piccole e medie imprese, attraverso la semplificazione del quadro legislativo e amministrativo dell'Unione Europea e degli Stati membri. E’ basato su dieci principi per guidare la formulazione delle politiche comunitarie e nazionali e su misure pratiche per la loro attuazione: dall'accesso al credito alla semplificazione amministrativa, dagli interventi fiscali all'innovazione tecnologica, dall'efficienza energetica all'ambiente, dal sostegno agli investimenti alla formazione, fino alla facilitazione della partecipazione delle PMI agli appalti pubblici.
I PRINCIPI GUIDA
1. Dar vita a un contesto in cui imprenditori e imprese familiari possano prosperare e che sia gratificante per lo spirito imprenditoriale
2. Far sì che imprenditori onesti, che abbiano sperimentato l’insolvenza, ottengano rapidamente una seconda possibilità
3. Formulare regole conformi al principio “Pensare anzitutto in piccolo”
4. Rendere le pubbliche amministrazioni permeabili alle esigenze delle PMI
5. Adeguare l’intervento politico pubblico alle esigenze delle PMI: facilitare la partecipazione delle PMI agli appalti pubblici e usare meglio le possibilità degli aiuti di Stato per le PMI
6. Agevolare l’accesso delle PMI al credito e sviluppare un contesto giuridico ed economico che favorisca la puntualità dei pagamenti nelle transazioni commerciali
7. Aiutare le PMI a beneficiare delle opportunità offerte dal mercato unico
8. Promuovere l’aggiornamento delle competenze nelle PMI e ogni forma di innovazione
9. Permettere alle PMI di trasformare le sfide ambientali in opportunità
10. Incoraggiare e sostenere le PMI perché beneficino della crescita dei mercati


 

 

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